北大经济史学名家系列讲座第219讲 张海英：国家权力与基层社会——明清政府对江南地区的管理

  2025年2月20日，北大经济史学名家系列讲座第219讲“国家权力与基层社会——明清政府对江南地区的管理”在北京大学经济学院301会议室举行。讲座由北京大学经济学院经济史学系、北京大学社会经济史研究所和北京大学外国经济学说研究中心联合主办。担任主讲人，北京大学经济学院郝煜长聘副教授担任与谈人，北京大学经济学院经济史学系主任周建波教授担任主持人。

  张海英教授指出，学术界讨论“国家治理”的语境经历过一次大转变。传统的“国家治理”研究大多在“经济基础-上层建筑”的语境中，对各种机构职能、制度政策进行解读。20 世纪 80 年代兴起的“回归国家”学术思潮，到“大分流”的讨论的转变，推动了重新审视国家在经济社会持续健康发展中的作用，其主要学术主张是要在宏观社会科学研究中重新把国家放在中心的位置，主张把国家看作是一个在社会生活中相对自主自律的行为主体，有自己独立的行动议程和利益诉求，而非简单的阶级统治工具或社会集团竞逐利益的舞台。

  如何在“国家治理”的视野下评价明清政府的作为？张海英教授指出，在相当长的一段时间内，国内学界对明清国家在社会经济发展中所起作用常持否定态度，但这些观点在近几十年来已受到质疑，因为这无法解释16-18世纪中国经济的出色表现。在15-18世纪这一时期，中国出现了前所未有的经济繁荣，以致在19世纪初变成全球最大的经济体，江南地区更是成为中国跨区域贸易乃至国际贸易最繁盛的地区。从这个方面来看，明清政府的国家治理是有成效的。

  张海英教授提出，从政治制度的推行角度理解明清国家对基层社会的治理路径，明清政府对基层社会的治理包含常规管理和非常规管理等多种形式。常规管理机构是巡检司，其主要职责包含稽查人口、维持治安，下设从九品的末等官员，司下额定编制仅吏员一名，不得随意增设。非常规管理如同知、通判、县丞、主簿等佐贰官管理。同知与通判、县丞与主簿等，无定员，因事而设，管理内容分掌“清军、巡捕、管粮、治农、水利、屯田、牧马等事”（《明史》《职官志四》），清代分理“督粮、捕盗、海防、江防、清军、理事、抚苗、水利诸务，量地置员，事简之府不设”（乾隆《大清会典》）。

  张海英教授指出，由于佐贰官存在职位不稳、因需而设、因需而裁，实际权限时常因辖区变化、具体职掌不同而大小不等的特征，因而一度被认为是“闲曹”与“冗官”，导致在以往的研究中未受到足够重视。但实际上，佐贰官管理的行业十分普遍，意味着政府不仅通过府州佐贰官加强对基层社会的治理，同时对国家各经济领域的发展也有严密的掌控。因为佐贰官无论是分防还是分职，其工作特点大多是需要深入基层，具体到县以下的地区。佐贰官制度让政府管控能力的持续加强成为可能。但是，政府管控能力加强的同时也存在权力滥用的危险。负有监察之责的督抚按官以委署佐贰官为耳目，以伺察的方式来进行侦缉，进而出现“窝访”之害。督抚按官委署佐贰官缺少制度的约束，轻易造成权力的滥用。

  从国权是否下乡的问题看国家能力，张海英教授认为，就明清江南地区基层的理政实践而言，中国古代国家权力的直接延伸，绝非只达到县一级为止，而是毫无疑问地延伸到了县以下。这种延伸也绝非只有一种形式，而是根据不一样的情况采取不同形式：巡检司、里甲保甲、乡约等都属不同层面的国权下县。特别是佐贰官制度，无论是“官”，还是“权”，其实都是延伸到了县以下的基层。明清政府对江南基层社会的有效管理，维持了社会稳定，保证了15-18世纪（明清时期）江南经济的平稳发展。这个增长所主要是依靠的并不是外力，所遵循的也不是近代早期西方的经济成长模式。在这一经济稳步的增长的过程中，政府对基层社会的有效管理，中国基层社会长期稳定的大环境，不可或缺。

  张海英教授谈到，在东西方发展路径的比较研究中，学界往往将明清江南地区与同时期的英格兰相比较。从国家能力的内涵看，英格兰的国家能力强，它直接作用于资本，在其海外贸易中扶持资本，在近代英国新资本主义的兴起中起到了巨大的推动作用（海外贸易与扩张）。英国的工业革命建立于这种“强权与富足”之上，进一步促进了资本主义的发展。但江南地区不同，明清时期的江南地方政府，不可能像英国政府一样，去采取开拓新大陆等一系列行为，其国家能力体现在内部稳定环境的控制上。因此，国家能力的强弱与资本主义的发展不是必然的成正比充分条件。

  讲座最后，张海英教授指出，清政府具备很强的国家能力治理基层社会，但在制度顶层设计上存在猜忌防汉、维护特权阶级利益等诸多弊端，无力承担中国社会实现近代化转型的任务。此外，她提出 “我们究竟需要的是一个怎样的‘近代社会’？社会转型的终极目的是什么？”等问题，邀请与会师生共同思考。

  在评议环节中，郝煜长聘副教授认为对特定国家能力的讨论需要在一定的历史情形中进行，不同历史时期国家能力作用于经济发展的机制不同。但在1800年前后，东西方各国的财政汲取能力是比较国家能力的一个重要维度，财政革命引发金融革命对当时的经济发展是最大的一个推动力。当时中国借助金融等财政手段为军事筹资的能力相对较弱，而英格兰银行推行的国债制度，促进了私人银行的发展，进一步促进了私人企业的发展。最终，西方金融、财政的长期资金市场形成了独立的力量。

  周建波教授指出明清商品经济发达，社会人员流动性增强，这在某些特定的程度上导致了政府基层管理人员配置的弹性变化需求，以减小政府管理的成本。在研究方法问题上，他指出经济学研究要关注理论解释的广泛性和统一性。如对经济发展过程，国际贸易给中国带来了新的科技，对中国发展有不小的推动作用，这一发展路径的解释具有一定的普遍性。但不同的制度和文化有着自身特殊性，关注特殊性有利于提高理论的解释力，促进理论对话。